ความรู้เรื่องผังเมืองและสิทธิในการบริหารที่ดินไม่ใช่เรื่องไกลตัว เพราะการทำความเข้าใจเครื่องมือใหม่ ๆ ที่จะช่วยจัดการที่ดินให้เป็นประโยชน์สูงสุดน่าจะเป็นผลดีต่อการพัฒนาเมืองให้สมดุลและยั่งยืน ในยุคปัจจุบันที่ทุกอย่างมีต้นทุน มีมูลค่าทรัพยากรต่างๆ ถูกประเมินค่าออกมาเพื่อเปรียบเทียบ ชดเชย หรือแลกเปลี่ยนได้ เช่น การให้คะแนนระดับความพึงพอใจ การเก็บภาษีน้ำกับเกษตรกรในการใช้แหล่งน้ำจากธรรมชาติ หรือการจ่ายค่าชดเชยในการเวนคืนที่ดิน เป็นต้น รวมถึงสิทธิต่างๆ ของเราก็กลายเป็นอีกอย่างหนึ่งที่สามารถประเมินค่าได้ และซื้อขายได้ นั่นคือ สิทธิในการก่อสร้างพื้นที่อาคารต่อขนาดที่ดิน (FAR-floor area ratio)
ก่อนที่จะกล่าวถึงการโอนสิทธิการพัฒนา (Transfer of Development Rights-TDR) คงต้องเล่าถึงสิทธิการพัฒนา หรือ ขนาดพื้นที่ที่สามารถก่อสร้างได้ต่อขนาดที่ดิน (FAR) ซึ่งในศาสตร์ด้านผังเมือง จะมีการกำหนดให้โซนต่างๆ สามารถสร้างอาคารได้แตกต่างกัน โดยย่านที่มีประชากรหนาแน่นสามารถก่อสร้างตึกสูงได้เพื่อตอบสนองความต้องการ เช่น สำนักงาน และอาคารพาณิชย์ ขณะที่ในทางกลับกัน พื้นที่เกษตรกรรมหรือพื้นที่รับน้ำที่กำหนดมี FAR ต่ำกว่า สามารถก่อสร้างอาคารที่มีพื้นที่ใช้สอยได้น้อยกว่า ซึ่งการกำหนด FAR จะสอดคล้องไปกับการใช้ประโยชน์ที่ดิน พฤติกรรมของคน ราคาที่ดิน และความพร้อมของระบบสาธารณูปการต่าง ๆ
แต่ศาสตร์ผังเมืองดังกล่าวอาจจะไม่ยุติธรรม เมื่อผังเมืองได้จำกัดสิทธิของเจ้าของที่ดินในการใช้ประโยชน์ที่ดินตัวเองให้เกิดประโยชน์สูงสุดได้ เพราะที่ดินบางแห่งถูกสงวนไว้เพื่อการเกษตร ต้องเป็นพื้นที่สีเขียวสำหรับสภาพแวดล้อมของเมือง เป็นพื้นที่ระบายน้ำของเมือง หรืออนุรักษ์ไว้เพื่อสร้างทัศนียภาพอันสวยงามให้กับเมือง การกำหนดโซนดังกล่าวทำให้เจ้าของที่ดินเสียโอกาส ดังนั้น สิ่งที่เจ้าของที่ดินควรได้รับ คือ การชดเชย ซึ่งจะเป็นเรื่องดีและราบรื่น หากมีคนที่ยินดีที่จะจ่ายค่าชดเชยให้และได้ประโยชน์ร่วมกัน
การจ่ายค่าชดเชยเพื่อใช้ที่ดิน นั่นก็คือ “การแลกเปลี่ยนสิทธิการพัฒนา” หรือซื้อขายสิทธิในการก่อสร้างพื้นที่อาคาร สมมติว่า ผังเมืองกำหนดให้เราก่อสร้างตึกได้แค่ 10 อาคาร แต่เราสร้างไป 8 อาคาร เราจึงสามารถขายสิทธิในการสร้างอีก 2 อาคารไปให้ผู้ที่ต้องการสร้างถึง 12 ได้!! สิทธิการพัฒนาที่เรามองไม่เห็นนี้กลายเป็นมูลค่าที่ชดเชยให้กับการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อให้สอดคล้องไปกับผังเมือง เช่น ในพื้นที่ที่อนุรักษ์พื้นที่เกษตรกรรมเพื่อการรับน้ำ นั่นคือ การก่อสร้างอาคารเพียงส่วนน้อยในพื้นที่ และปล่อยพื้นที่ที่เหลือเป็นพื้นที่เพาะปลูก เมื่อเกิดน้ำท่วมก็จะเกิดความเสียหายน้อย เป็นการสร้างแรงจูงใจให้เจ้าของที่ดินใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นไปตามผังเมือง รักษาพื้นที่รับน้ำได้ ในขณะเดียวกัน ถ้า FAR ที่ถูกขายไปให้กับเจ้าของที่ดินโครงการคอนโดก็สามารถสร้างได้สูงมากขึ้น รายได้จากการขาย FAR ก็จะชดเชยโอกาสที่สูญเสียไปจากการสร้างอาคารต่างๆ ในพื้นที่นั่นเอง
ตัวอย่างเช่น ผังเมืองได้กำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทต่าง ๆ โดยแต่ละประเภทจะมี FAR ต่างกัน เช่น พื้นที่ขนาด 1 งาน (หรือ 400 ตารางเมตร) อยู่ในเขตผังสีน้ำตาล ซึ่งกำหนดให้ FAR1:6 นั่นก็จะหมายความว่า เจ้าของที่ดินสามารถสร้างอาคารที่มีพื้นที่ใช้สอย 6 เท่า และหากสร้างพื้นที่ใช้สอยไม่พอ ก็สามารถใช้ TDR ซื้อพื้นที่ใช้สอยจากพื้นที่อื่น ๆ ที่สร้างอาคารไม่ครบจำนวน FAR ได้
การโอนสิทธิการพัฒนา (TDR) เป็นเครื่องมือทางผังเมืองที่ช่วยเพิ่มมูลค่าให้กับพื้นที่ว่าง เมื่อเมืองเริ่มมีความหนาแน่นสูงขึ้น และที่ว่างกลายเป็นสิ่งหายากพร้อมที่จะเปลี่ยนเป็นอาคารสูง แต่ต้องยอมรับว่า เมืองขาดที่ว่างไม่ได้เช่นกัน ดังนั้น TDR จึงเป็นมาตรการที่นำมาใช้ควบคู่กับการผังเมืองมาเป็นเวลานานในเมืองสำคัญต่างๆ ใน สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น ไต้หวัน โดยมีจุดประสงค์ในการใช้แตกต่างกัน ไม่ว่าจะเป็นเพื่อรักษาพื้นที่สีเขียวภายในเมือง อนุรักษ์อาคารเก่าท่ามกลางย่านการค้า
สำหรับประเทศไทยได้เริ่มมีการผลักดันให้ใช้ TDR กับผังเมืองรวมกรุงเทพมหานครปรับปรุงครั้งที่ 3 เมื่อ พ.ศ. 2556 แต่ยังไม่เป็นรูปธรรม เนื่องจากความยุ่งยากในการกำหนดมาตรฐานประเมินราคาซื้อขายอย่างถูกต้อง เมื่ออ้างอิงกับราคาที่ดิน และการตั้งหน่วยงานที่ดูแลเรื่องการแลกเปลี่ยนสิทธินี้ รวมถึงการแสดงหลักฐานการซื้อขายสิทธิ เพื่อป้องกันการหลอกขายที่ดินที่ขาย FAR ไปแล้วให้กับเจ้าของที่ดินรายใหม่ได้ รายละเอียดต่างๆ เหล่านี้จะต้องมีการกำหนดให้มีความชัดเจน เพื่อป้องกันการคดโกงเพื่อให้สามารถนำมาตรการ TDR ไปใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุดตามเป้าหมาย
นอกจากความซับซ้อนในการประเมินมูลค่าสำหรับการซื้อขายแล้ว การโอนสิทธิการพัฒนายุ่งยากขึ้นไปอีกเมื่อทำการซื้อขายข้ามเขตการปกครอง ยกตัวอย่างเช่น “กรุงเทพมหานคร” เมื่อพิจารณาจากความเป็นเมืองในปัจจุบันก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า มหานครแห่งนี้ได้รวบพื้นที่ปริมณฑลเข้าเป็นส่วนหนึ่งของเมืองด้วย แรงงานที่อาศัยในหมู่บ้านของจังหวัดนนทบุรีเดินทางเข้ากรุงเทพมหานคร คนเมืองออกไปพักผ่อนที่บางกระเจ้า จังหวัดสมุทรปราการ จนถูกขนานนานว่าเป็น “ปอด” ของกรุงเทพมหานคร พื้นที่หลายส่วนของจังหวัดปริมณฑลจึงถูกจำกัดการพัฒนาเพื่อเป็นประโยชน์กับกรุงเทพมหานคร ซึ่งหากไม่มีการวางผังเมืองให้สอดคล้องกัน หรือการกำหนด FAR และอัตราการแลกเปลี่ยนสิทธิการพัฒนาภายใต้มาตรฐานเดียวกัน ก็จะไม่สามารถใช้ประโยน์จากมาตรการการโอนสิทธิการพัฒนา (TDR) ได้อย่างเต็มที่
เมืองใหญ่อย่างกรุงเทพมหานครยังคงเติบโตต่อไปและมีความซับซ้อนมากขึ้นเรื่อย ๆ นอกจากการบังคับใช้ผังเมืองรวมเพื่อกำหนดประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดินแล้ว ยังมีเครื่องมืออื่นๆ ที่จะทำให้เมืองเติบโตไปยังทิศทางที่ต้องการ เช่น การพัฒนารอบสถานีรถไฟฟ้า (Transfer Oriented Development : TOD) การพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ (Planned Unit Development : PUD) การกำหนดพื้นที่ส่งเสริมและควบคุมแบบซ้อนทับ (Overlay Control) เป็นต้น เครื่องมือด้านผังเมืองนี้จะทำให้เมืองพัฒนาไปพร้อมกับพฤติกรรมของคนในเมือง สร้างสุขภาวะที่ดีในการอยู่อาศัย เปิดโอกาสให้มีความเจริญทางด้านเศรษฐกิจ และสร้างความเท่าเทียมให้กับผู้คนที่หลากหลายในสังคม…ดังนั้น เราอาจต้องเริ่มทบทวนการใช้เครื่องมือเหล่านี้อย่างจริงจังอีกครั้งเพื่อให้การพัฒนาเมืองตอบโจทย์ทุกฝ่ายอย่างโปร่งใสและยุติธรรม ทั้งสำหรับเจ้าของที่ดิน ผู้อยู่อาศัย และผู้ออกแบบเมือง
———————————————-
