กฎหมาย คือเครื่องมือหนึ่งในการบริหารจัดการความมั่นคงทั้งระดับประเทศและระดับโลก เป็น 1 ในองค์ประกอบที่ใช้ในการวิเคราะห์ความมั่นคงปลอดภัยของสังคมได้ทุกระดับ แม้กระทั่งธรรมชาติยังมีกฎกำหนดไว้ในเชิงวิทยาศาสตร์ เช่น กฎแรงโน้มถ่วง เป็นต้น และเมื่อโลกเราเชื่อมโยงกันมากกว่า 1 สังคม หรือมากกว่า 1 ประเทศ ทำให้มนุษย์ได้ร่วมกันคิดค้น “กฎระหว่างประเทศ” เพื่อทุกรัฐมีแนวทางปฏิบัติแบบเดียวกัน ที่จะไม่นำไปสู่สงคราม ความขัดแย้ง หรือการทำลายมนุษยชาติและรัฐของกันและกัน
อย่างไรก็ดี ปัจจุบัน กฎหมายระหว่างประเทศกำลังเผชิญความท้าทาย เพราะรูปแบบสงครามหรือความขัดแย้งเปลี่ยนแปลงไป เป็นสงครามนอกแบบ (Unconventional Warfare) ที่มีองค์ประกอบหลากหลาย ทั้งกองทัพ กองกำลังกึ่งทหาร ยุทธวิธีกองโจร และการจารกรรม สงครามนี้ทำห้คู่ขัดแย้งและองค์กรที่ไม่ใช่รัฐ (non-state actors-NSAs) เริ่มใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือดำเนินการต่อรัฐ หรือสร้างความได้เปรียบเมื่อเผชิญความขัดแย้ง ไม่เว้นแม้กระทั่งสถานการณ์ไทย-กัมพูชา ที่เราทราบกันดีว่ามีการใช้กฎหมายระหว่างประเทศต่าง ๆ เป็นข้อมูลและเป็นเครื่องมือในการเพิ่มความได้เปรียบ ความท้าทายที่เกิดขึ้นนี้กำลังสะท้อนว่า กฎหมายระหว่างประเทศได้เปลี่ยนตัวเองจากการเป็นเครื่องมือในการรักษาความมั่นคงและสันติภาพระหว่างประเทศ ไปเป็นเครื่องมือในการทำสงครามหรือการจัดการความขัดแย้งเพื่อผลประโยชน์แห่งชาติ หรือผลประโยชน์ของกลุ่มบุคคลที่เคลื่อนไหวเพื่อเจตนารมย์ทางการเมือง
กฎหมายระหว่างประเทศกลายเป็นเครื่องมือในการทำสงครามนอกแบบ หรือ irregular warfare ซึ่งเป็นลักษณะความขัดแย้งที่คู่ขัดแย้งไม่ใช่รัฐเสมอไป เช่น กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ (International Humanitarian Law) หรือ IHL ภายใต้อนุสัญญาเจนีวา ค.ศ.1949 ที่ว่าด้วยการกำหนดสิทธิ หน้าที่ ความรับผิดชอบ และแนวปฏิบัติของผู้ที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งด้วยอาวุธหรือสงครามทั้งในประเทศและต่างประเทศ แปลว่า NSAs หรือตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐ แต่เป็นผู้ติดอาวุธ มีลักษณะเป็นองค์กร มีอุดมการณ์ทางการเมือง และมีส่วนร่วมกับความขัดแย้งในประเทศ ก็อยู่ภายใต้กฎหมายนี้เช่นกัน โดยหลักการสำคัญ ได้แก่ การต้องแบ่งแยกระหว่างพลรบกับพลเรือน การเตือนภัยก่อนโจมตีเพื่อจำกัดผลกระทบ การโจมตีตอบโต้ตามหลักได้สัดส่วน และการห้ามใช้อาวุธบางชนิด
ตัวอย่างประเทศที่ใช้กฎหมาย IHL เป็นข้ออ้างในการทำสงคราม เช่น กรณีรัสเซียระบุว่าจำเป็นต้องปฏิบัติการพิเศษทางการทหารในภาคตะวันออกของยูเครนเมื่อปี 2565 เพราะกองทัพยูเครนในพื้นที่ดังกล่าวกำลังกดขี่ข่มเหงทำร้ายพลเมืองที่เป็นชาวรัสเซีย ซึ่งครั้งนั้น ยูเครนก็ใช้ IHL เช่นกันในการฟ้องกลับรัสเซียไปยังศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ เพราะรัสเซียละเมิดสิทธิมนุษยชนด้วยการอพยพเยาวชนจากยูเครนไปรัสเซียโดยไม่เต็มใจ ส่งผลให้ศาลอาญาระหว่างประเทศ (International Criminal Court-ICC) ตัดสินให้ผู้นำรัสเซียคนปัจจุบันมีหมายจับเพราะเกี่ยวข้องกับอาชญากรรมสงคราม… ส่วนตัวอย่างของตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐ และใช้ประโยชน์จากกฎหมาย IHL เช่น กรณีกลุ่มต่อต้านรัฐบาลซีเรีย (FSA) ต่อสู้กับกองทัพรัฐบาลซีเรียในสงครามกลางเมืองตั้งแต่ปี 2554 จนเกิดการปะทะรุนแรงเมื่อปี 2560 เพื่อชิงอำนาจปกครองเหนือพื้นที่ ทำให้ประชาชนจำนวนมากได้รับผลกระทบ สหประชาชาติต้องใช้กฎหมาย IHL เข้าไปผ่อนคลายความรุนแรงและเป็นโอกาสให้กลุ่ม FSA วางอาวุธ เพื่อรักษาความอยู่รอดและเคลื่อนไหวเงียบ ๆ ได้ต่อไป
ตัวอย่างดังกล่าวสะท้อนว่า กฎหมายระหว่างประเทศ เป็นเครื่องมือของรัฐและ NSAs ใช้ในการจัดการความมั่นคงทั้งภายในและภายนอกประเทศ ….อย่างไรก็ตาม ข้อจำกัดสำหรับกฎหมายระหว่างประเทศ อาจเป็นมิติการบังคับใช้ เพราะกฎหมายจะศักดิ์สิทธิ์ได้ ขึ้นอยู่กับความยินยอมของรัฐสมาชิกหรือประเทศที่เข้าร่วม นี่คือความแตกต่างระหว่างกฎหมายระหว่างประเทศกับกฎหมายในประเทศ โดยปัจจัยหรือแรงจูงใจที่จะทำให้ประเทศต่าง ๆ ยินยอมปฏิบัติตามกฎหมายระหว่างประเทศ คือ เทคนิคการให้รางวัลและลงโทษ หรือ “carrot and stick” approach สหประชาชาติจูงใจประเทศต่าง ๆ ด้วยรางวัลและผลตอบแทน หากยินยอมทำตามกฎหมายนานาชาติ แต่หากไม่ยินยอม อาจเผชิญความเสี่ยงหรือมาตรการกดดันต่าง ๆ ตัวอย่างเช่นในอดีต สหประชาชาติคว่ำบาตรเกาหลีเหนือเพราะเดินหน้าโครงการพัฒนาและผลิตอาวุธนิวเคลียร์ นั่นเอง
แล้วสถาบันและองค์กรนานาชาติจะปรับตัวอย่างไร!?… เมื่อกฎหมายกลายเป็นเครื่องมือในสงครามนอกแบบ หมายถึงสงครามที่ต่อสู้กันด้วยกำลังทหารและกึ่งทหาร เน้นการเอาชนะด้วยการสร้างความชอบธรรม หรือการเอาชนะในสงครามชนะใจประชาชน (wining heart and minds) หรือประชาคมระหว่างประเทศ ไม่ได้เน้นไปที่การทำลายความสามารถด้านการรบของฝ่ายตรงข้ามเพียงอย่างเดียว เหมือนกรณีฟิลิปปินส์ใช้กฎหมายระหว่างประเทศอ้างความชอบธรรมเหนือพื้นที่ในทะเลจีนใต้ ซึ่งนี่คือความท้าทายในการใช้กฎหมายระว่างประเทศในปัจจุบันและอนาคต เพราะกฎหมายถูกนำไปตีความใหม่ นำไปใช้ประโยชน์เพื่อสร้างความได้เปรียบให้ตัวเองควบคู่กับและทำลายคู่แข่ง โดยปราศจากสถาบันหรือองค์กรกลางที่เข้มแข็ง ทำให้การต่อสู้ด้วยกฎหมายและระเบียบสากลกลายเป็นสมรภูมิใหม่ที่รัฐและตัวแสดงต่าง ๆ ต้องวางแผนให้ทันหรือก้าวหน้ากว่าคู่แข่ง และต้องเช้าใจว่ากฎหมายนั้นเชื่อมโยงกับอำนาจ เพราะไม่งั้นอาจเสียเปรียบในเชิงยุทธศาสตร์ได้ จึงต้องเข้าใจว่าเราจะใช้ประโยชน์จากกฎหมายระหว่างประเทศอย่างไร ตลอดจนรู้เท่าทันความเคลื่อนไหวของคู่แข่งด้วย
อาจสรุปได้ว่า กฎหมายระหว่างประเทศเป็นเครื่องมือที่มนุษย์สร้างขึ้นมา และกำลังถูกนำไปใช้ในหลากหลายสมรภูมิ ท่ามกลางโลกปัจจุบันที่มีระเบียบโลกไม่แน่นอน ผันผวน และคาดการณ์ยาก ขณะที่ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายในต่างประเทศยกตัวอย่างว่าภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก คือพื้นที่ที่กฎหมายระหว่างประเทศเผชิญความท้าทายอย่างมาก เพราะมีประเด็นข้อพิพาทเหนือดินแดน การปฏิบัติตามอนุสัญญาอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 หรือ UNCLOS ที่ว่าด้วยเรื่องเสรีภาพในการเดินเรือและการบิน ซึ่งเป็นประเด็นสำคัญในหลาย ๆ สถานการณ์ ทั้งในทะเลจีนใต้ รวมทั้งสถานการณ์ไทย-กัมพูชา ซึ่งหากผู้ฟังสนใจรายละเอียดประเด็นนี้ สามารถเข้าไปอ่านบทวิเคราะห์ในเว็บไซต์ https://intsharing.co ได้ ทั้งกระบวนการประนอมภาคบังคับของ UNCLOS ระหว่างไทย-กัมพูชา และมุมมองของประเทศต่าง ๆ ต่อกฎหมาย UNCLOS เพื่อทำความเข้าใจบทบาทของกฎหมายระหว่างประเทศต่อนโยบายความมั่นคงของไทย
